SiteLock
Livre du mois Le Petit futé Kinshasa 14,95 € Communiqué de presseGuide Kinshasa 2017 (petit futé)Neocity
Boek van de maand Zoon in Congo 15% korting + gratis verzending Zoon in Congo Lanoo Uitgeverij
   Webmasters Delcol Martine Eddy Van Zaelen De webmaster Delcol MartineEddy Van Zaelen
  Helpt U mee en stuur je ons uw boeken in ruil voor een publicatie op de site  Sponsor Site
Kasai Rencontre avec le roi des Lele Kasaï , rencontre avec le roi Prix exclusif Grâce a Congo-1960 Sans limite de temps 29.80 € frais de port inclus  -Editeur Husson
L'état indépendant du congo a la recherche de la vérité historiquecongo 1957-1966 TémoignageLes chemins du congoTussen vonk en omroep , draadloze communicatie in België en CongoLeodine of the belgian CongoLes éxilés d'IsangiGuide Congo (Le petit futé)Congo Ya Kalakala, avec mes remerciements a Mr Paul DaelmanCongo L'autre histoire, avec mes remerciements a Charles LéonardL'Héritage des Banoko , avec mes remerciements a Mr. Pierre Van BostL'année du Dragon avec mes remerciements a Mr Eddy Hoedt et Mr Peeters Baudoin

De openbaarmaking van het Congo-dossier ©

Door Frankie Schram (C.V.)

Instituut voor Administratief Recht K.U.Leuven

Schram, F., "De openbaarmaking van het Congo-dossier", RPO-T , 2002, nr. 7, 16 - 20.

 

In een verklaring in oktober 2002 in de Kamer kondigde voormalig minister van Justitie, de heer Verwilghen, aan dat een advies zou worden gevraagd aan de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten, aan een aantal experts van de Commissie tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer en aan het ministerie van Buitenlandse Zaken. Hij zei ook dat het eindadvies over de mogelijkheid om het rapport voor publicatie of voor inzage vrij te geven luidde dat het rapport wel degelijk in aanmerking kwam voor openbaarmaking, mits respect voor de privacy van identificeerbare personen, die erin voorkomen.

 

Heel recent brachten de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten en de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer elk afzonderlijk een belangrijk advies uit over de vraag naar een interessant rapport dat een licht werpt op wat kolonialen was overkomen in het Congo van net na de onafhankelijkheid.

 

1. Een brok geschiedenis

 

Het koloniaal verleden van België en de periode die kort daarop volgde, beroert heel wat mensen.  Vooral wat er gebeurd is met de Belgische kolonialen na de Congolese onafhankelijkheid op 30 juni 1960 blijft een duistere plek in het historische geheugen.  Eén zaak is duidelijk: het was zoals steeds het geval is in een land dat een stevig centraal gezag mist en bijna op de rand van een burgeroorlog leeft: gewone mensen zijn het slachtoffer.  Daar kwam nog bij dat door de onafhankelijkheid een aantal Congolezen zich specifiek tegen de nog achtergebleven Belgen richtten.  De kranten uit die tijd spreken voor zich: moordpartijen, groepsverkrachtingen, beroving en plundering vielen hen ten deel. De Belgische regering nam het initiatief een onderzoekscommissie op te richten om getuigenissen over het geweld tegen de Belgische kolonialen in te zamelen.  Dit gebeurde door het K.B. van 16 juli 1960 tot oprichting van een Commissie belast met het instellen van een onderzoek over de aanslagen op personen bedreven in de Republiek Congo

 

Deze Commissie werd voorgezeten door Pedro Delahaye, raadsheer van het Hof van Cassatie (art. 3).  Ze bestond uit vijf leden en kende drie plaatsvervangende leden, raadsheren van het hof van beroep, aangeduid door de Minister van Justitie.  Na enkele weken werd er binnen deze commissie een speciale, goed uitgeruste onderzoekscel opgericht die zich uitsluitend zou bezighouden met getuigenissen van vrouwen.  Deze cel werd geleid door Eliane Liekendael.  Nauwelijks twee weken na haar oprichting had de Commissie reeds duizend getuigenissen verzameld.  Uiteindelijk zouden dat er 26.000 worden.  Aan de Belgen die voor de commissie getuigden, was geheimhouding verzekerd. De Commissie stelde vijf rapporten op.  Het eerste was afgewerkt op 4 augustus 1960, deel twee was afgewerkt op 10 augustus 1960, deel drie op 15 september 1960, deel vier op 22 oktober 1960 en het vijfde deel in september 1962.  Alle rapporten bevatten anonieme getuigenissen over wat er met de blanken gebeurde.  In het vierde rapport zijn alle getuigenissen opgedeeld in zeven categorieën: mishandelingen van de Europese bevolking, verkrachtingen, gruweldaden, dodingen, lichtere mishandelingen, beledigingen, slechte behandelingen ondergaan door het Belgische leger.  De getuigenissen hebben een beperkte waarde omdat er geen enkele Congolees werd ondervraagd, alle getuigen in België werden verhoord en geen enkele beschuldiging in Congo werd geverifieerd.  Hoe de Commissie tot haar bevindingen is gekomen en hoe ze precies te werk ging, is niet duidelijk.  Van die rapporten bleken er drie exemplaren bestaan te hebben: een ervan zou zich bij één van de leden van de commissie bevinden, een tweede rapport bevindt zich bij het Hof van Cassatie en het derde rapport bevindt zich bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De onderzoekscommissie stierf een stille dood wegens gebrek aan middelen.  Nog voordat zij haar eindrapport gevraagd door de regering opstelde, nam de Commissie ontslag en gaf op als reden dat zij in de materiële onmogelijkheid was om haar opdracht verder te zetten.  

 

Vreemd is in elk geval dat door het K.B. van 2 maart 1965 tot wijziging van het K.B. van 16 juli 1960 (B.S. 6 maart 1965) de onderzoekscommissie opnieuw samengesteld werd.  Of die Commissie ooit gefunctioneerd heeft is niet duidelijk. Naast de Commissie Delahaye was er ook nog een andere Commissie opgericht.  De zgn. commissie De Rycke had als opdracht de muiterijen in het Belgische leger te onderzoeken.  Deze commissie was in februari 1961 klaar met haar rapport.  De Minister van Afrikaanse Zaken d’Aspremont, aan wie het rapport werd bezorgd, schreef aan de eerste minister dat hij het niet opportuun vond de bevindingen ervan openbaar te maken.  Wat toen misschien evident was, is dit nu niet meer. 2.

 

2 De aanleiding van de adviezen

 

Met de parlementaire onderzoekscommissie-Lumumba kenden de gebeurtenissen in Congo bij de onafhankelijkheid een hernieuwde aandacht.  Via het boek van P. VERLINDEN, Weg uit Congo. Het drama van de kolonialen en een artikel van J. LIPPENS in Humo vonden bepaalde fragmenten uit het rapport hun weg naar het grote publiek

 

De problemen om op officiële wijze het rapport in te zien gaven aanleiding tot het stellen van enkele parlementaire vragen in de Kamer .

 

Op 29 januari 2002 vroeg senator Jurgen Ceder zowel aan de Minister van Justitie als aan de Minister van Buitenlandse Zaken om toegang tot het dossier op grond van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur. 

Van de Minister van Justitie krijgt hij op 4 februari 2002 en van de Minister van Buitenlandse Zaken op 25 februari 2002 de melding dat het rapport eventueel zal openbaar gemaakt worden na het advies te hebben ingewonnen van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, van de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten en van een aantal experts inzake Centraal-Afrika en/of het mediabeleid. 

Omdat hij binnen de door de wet vastgelegde periode van 30 dagen na de ontvangst van zijn aanvraag geen beslissing heeft ontvangen of hij al dan niet toegang tot het rapport krijgt, richt hij aan beide Ministers een verzoek tot heroverweging op 25 maart 2002 en tegelijkertijd aan de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten een verzoek om advies.  Op haar vergadering van 8 mei beslist de Commissie dat zij geen advies over deze zaak kan geven, tenzij ze de documenten aan een onderzoek heeft kunnen onderwerpen en na de nodige informatie te hebben ingewonnen. 

Ze brengen de aanvrager hiervan op de hoogte en vragen beide ministeries dat zij ondanks de bestaande wettelijke regeling, een uitdrukkelijk antwoord geven van zodra zij in het bezit zouden zijn van het gemotiveerde advies van de Commissie.  Ondertussen had ook de Minister van Justitie op suggestie van zijn collega, de Minister van Buitenlandse Zaken, de beide Commissies aangezocht een advies uit te brengen. 

De twee zaken werden door de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten samengevoegd.  Omwille van de autonomie van beide commissies en het verschillende toepassingsgebied van de beide wetgevingen op grond waarvan zij bevoegd zijn, brachten zij een afzonderlijk advies uit.  Het is niet de eerste zaak waar de beide commissies zich elk afzonderlijk over hebben uitgesproken, maar wel de eerste waarin beide op uitdrukkelijk verzoek van twee regeringsleden een advies hebben opgesteld.

 

3. Interessante rechtsvragen m.b.t. de openbaarheid

 

De zaak CTB/2002/35 is om meer dan één reden interessant.  De twee commissies hebben niet enkel een interessant advies uitgebracht waarin de eigenheid van de toepassing van enerzijds de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur en anderzijds de wet verwerking persoonsgegevens duidelijk tot uiting komt.  Ook de de vraag van de senator als het antwoord van de Minister van Buitenlandse Zaken op zijn verzoek om toegang te krijgen laten toe enkele interessante bemerkingen te maken.

 

- 3.1 Geen bijzonder recht van toegang voor parlementairen op grond van artikel 32 G.W.

 

Senator Ceder vermeldt in zijn aanvraag om toegang te krijgen tot het rapport dat het een algemeen rechtsbeginsel is dat een lid van het parlement een algeheel controle- en inzagerecht heeft ten aanzien van de uitvoerende macht en verwijst daarbij naar artikel 84 Gem.W. 

 

Hij benadrukt daarbij dat de uitzonderingen inzake nationaal belang en privacy, zoals die gelden voor de regelgeving inzake de openbaarheid van bestuur, niet zonder meer kunnen ingeroepen worden om het inzage- en controlerecht van verkozenen uit te sluiten.  Hij oordeelt dat een parlementslid in afwachting van een eventuele beslissing om het rapport vrij te geven aan het ganse publiek, het recht moet krijgen minstens dit rapport in te zien, en er een afschrft van te verkrijgen. 

Uit zijn verzoek tot heroverweging blijkt heel duidelijk dat hij het algemeen controlerecht van een parlementslid koppelt aan het recht dat op grond van artikel 32 G.W. is toegekend. In haar advies van 8 juli 2002 gaat de Commissie niet in op deze argumentatie.  De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft zich naar aanleiding van het wetsvoorstel betreffende de uitoefening van het parlementair mandaat en de mededelingsplicht van de regering ingediend door de heer Bourgeois en mevrouw Brepoels uitdrukkelijk over deze problematiek uitgesproken.

De Raad van State verduidelijkt dat de politieke controle die de Kamer van volksvertegenwoordigers uitoefent op grond van de artikelen 88, 96, tweede lid, 100, 101, eerste lid, en 106 van de G.W. op de werkzaamheden van de regering  en het wetgevend initiatief  van het Parlement zoals bepaald in art. 74 e.v. G.W., ervan uitgaat dat de leden van die vergaderingen informatie kunnen krijgen over alle aspecten van het regeringsbeleid en van de werking van het bestuur. 

 

De Raad van State beklemtoont dat de middelen daartoe de in de Grondwet vastgelegde middelen zijn, nl. het parlementaire onderzoek, de interpellaties en parlementaire vragen. 

Daarnaast kunnen ze ook gebruik maken van de fundamentele rechten en vrijheden die iedere burger toekomen.  Bijgevolg kunnen zij net als andere burgers gebruik maken van het grondrecht dat in artikel 32 G.W. is vastgelegd. De Raad van State kan er in komen dat deze middelen vaak als onvoldoende zijn geacht en verwijst daarbij naar parlementaire initiatieven uit het verleden en naar parlementaire vragen op dit vlak. 

 

Maar hij beklemtoont nadrukkelijk dat het toezicht van het parlement op het optreden van de administratie een “middellijk” toezicht is dat niet rechtstreeks op de ambtenaren en de diensten wordt uitgeoefend, maar noodzakelijkerwijs via de minister.   Hij staat immers “borg en is verantwoordelijk” voor de Kamers.

 

Nieuwe middelen toekennen kan bijgevolg dan ook enkel plaatsvinden door een grondwetswijziging.  Enkel de grondwet kan immers het delicate institutionele evenwicht dat door de Grondwetgever en, in zijn navolging, door de bijzondere wetgever is tot stand gebracht, regelen, zoniet wordt ingegaan tegen het beginsel van de scheiding der machten.

Een tweede verantwoording geeft de Raad van State door een analyse te maken van de inhoud van artikel 32 G.W.: “Daaruit blijkt dat de Grondwetgever een fundamenteel recht voor alle burgers heeft willen vastleggen en niet de bedoeling had het grondwettelijke evenwicht tussen de machten te wijzigen.  Het voornoemde artikel biedt niet de mogelijkheid om dat recht anders toe te passen naargelang van de rechthebbenden, namelijk enerzijds de volksvertegenwoordigers en de senatoren en anderzijds de overige burgers, aangezien dat noch in het artikel zelf, noch in de parlementaire voorbereiding ervan wordt gepreciseerd.”

 

3.2 De administratieve overheid die over een bestuursdocument beschikt, moet over de aanvraag tot openbaarmaking een beslissing nemen.

 

In het antwoord van de Minister van Buitenlandse Zaken wordt gesteld dat omdat de voorlichtingscommissie werd opgericht in de schoot van het Hof van Cassatie, onder auspiciën van het Ministerie van Justitie, het de Minister van Justitie toekomt te beslissen of toegang tot het rapport kan verleend worden.

Deze doorverwijzing strookt niet met de wet van 11 april 1994. 

Op grond van de artikelen 4 en 6 van deze wet moet een administratieve overheid die over een bestuursdocument beschikt steeds zelf een beslissing nemen over het gevraagde bestuursdocument.  Enkel wanneer zij niet in het bezit is van het gevraagde document, kan zij de aanvrager doorverwijzen naar de “administratieve overheid die naar haar informatie het document onder zich heeft” (art. 5, tweede lid van de wet).  Het advies van de Commissie stelt het niet uitdrukkelijk maar beklemtoont: “Inzoverre het zgn. “Congo-rapport” zich bevindt op het Ministerie van Buitenlandse Zaken en/of op het Ministerie van Justitie, dient toepassing te worden gemaakt van de wet van 11 april 1994. 

Dit impliceert dat dit bestuursdocument ressorteert onder het principiële recht op openbaarheid zoals gewaarborgd door artikel 4 en 5 van de wet, onverminderd desgevallend de toepassing van één of meer uitzonderingsgronden opgesomd in artikel 6 van de wet van 11 april 1994.”

 

3.3 Documenten opgesteld in opdracht van de regering moeten beschouwd worden als bestuursdocumenten

 

De beide Commissie oordelen dat het hier om bestuursdocumenten gaat omdat de Congo-Commissie ook al was ze samengesteld uit magistraten niet optrad in haar hoedanigheid van gerechtelijke overheid. 

 

De documenten die werden opgesteld hadden immers niet tot doel aangewend te worden in een strafprocedure, maar hadden enkel tot doel te leiden tot een rapport dat de Belgische regering kon ondersteunen in haar verantwoording van haar militair ingrijpen in Congo tegenover de UNO. Om van een bestuursdocument te spreken is vereist dat het om documenten gaat waarover een administratieve overheid beschikt

Om tot dit besluit te komen doet de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten een beroep op een redenering in twee stappen.  In de eerste plaats komt ze ertoe te stellen dat voor zover beide ministeries niet langer meer in het bezit zijn van het rapport “in dit geval de beide ministers als hoofd van hun departement kunnen geacht worden over dit document te beschikken, ook al bevindt het zich materieel bij het Hof van Cassatie, d.i. als een neerlegging in depot of in archief.”  Vervolgens maakt de Commissie toepassing van de bepalingen m.b.t. bestuursdocumenten neergelegd in een archief.   Hieruit leidt ze af dat de aanvrager zich terecht gewend heeft tot de beide ministers.  Vervolgens komt ze tot het besluit dat de bepalingen van de wet van 11 april 1994 volledig van toepassing zijn op deze documenten ook al bevinden ze zich in het Hof van Cassatie. 

De Commissie geeft aldus een ruime invulling van het begrip “archief” in overeenstemming met de geest van de wet.  Een administratieve overheid kan zich nooit onttrekken aan de toepassing van de openbaarheidswetgeving tenzij in uitzonderlijke gevallen, bv. omdat het bestuursdocument vernietigd of verdwenen is of omdat het bestuursdocument tijdelijk opgevorderd is door de gerechtelijke overheden en om die reden niet langer beschikbaar is voor de administratieve overheid. Het advies van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer verantwoordt de kwalificatie van de rapporten als bestuursdocumenten door te wijzen op de finaliteit van de rapporten en van de opdracht van de Congo-commissie. 

Deze Commissie had als opdracht een rapport op te stellen ten behoeve van de regering om deze te informeren over de agressie die Belgen in de republiek Congo hadden ondergaan.  Dit rapport moest de regering toelaten om haar politieke verantwoordelijkheid te verantwoorden.  Bovendien wijst de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer op de aard van de gegevens in de rapporten die grotendeels anoniem zijn zodat ze onbruikbaar zijn in het kader van een gerechtelijk onderzoek.

 

3.4 Het wetenschappelijke en historische onderzoek kan zowel een grondslag vormen voor het beschikken over het vereiste belang voor documenten van persoonlijke aard als een aanvaardbare reden om bestuursdocumenten aan onderzoekers ter beschikking te stellen waarvan de openbaarmaking een inbreuk zou kunnen vormen op de persoonlijke levenssfeer.

 

Het moeten aantonen van een belang voor documenten van persoonlijke aard, moet duidelijk onderscheiden worden van de uitzonderingsgrond in artikel 6, § 2, 1° (de openbaarmaking vormt een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer).

 

Een document van persoonlijke aard wordt in de wet van 11 april 1994 gedefinieerd als “een bestuursdocument dat een beoordeling of een waardeoordeel bevat van een met naam genoemd of gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van een gedrag waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk nadeel kan berokkenen.”  Om toegang te krijgen tot een dergelijk soort document moet een belang aangetoond worden.  

Het begrip “belang” moet daarbij begrepen worden als het belang dat nodig is om een annulatieberoep in te stellen bij de Raad van State.  Het aantonen van een belang voor documenten van persoonlijke aard, moet beschouwd worden als een ontvankelijkheidsvoorwaarde.  Het controleren of de aanvrager het vereiste belang heeft, maakt het voorwerp uit van een voorafgaandelijk onderzoek.  De Commissie bevestigt in het advies haar bestaande adviespraktijk dat “in bepaalde concrete gevallen journalisten, historici, politici evenzeer het vereiste belang kunnen hebben om inzage te nemen van documenten van persoonlijke aard”. Het feit dat men het vereiste belang heeft, betekent evenwel nog niet dat men ook automatisch toegang heeft.  Dan moet nog een tweede onderzoek volgen waarbij nagegaan wordt of één of meer van de uitzonderingsgronden uit artikel 6, § 1, 2 of 3 van de wet van 11 april 1994 moeten of kunnen ingeroepen worden om de openbaarmaking te weigeren. Het rapport waarvan de openbaarmaking wordt gevraagd bevat gegevens waarvan de openbaarmaking een inbreuk kan vormen op de persoonlijke levenssfeer van de personen die in het rapport aan bod komen. 

In principe moet dan de openbaarmaking geweigerd worden.  Ook in dit verband bevestigt de Commissie haar adviespraktijk dat deze uitzonderingsgrond niet kan ingeroepen worden t.a.v. de inzage en de analyse van bestuursdocumenten in het kader van wetenschappelijk onderzoek.  Ondanks het feit dat het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waarbij de administratie weinig bewegingsruimte heeft, oordeelt de Commissie dat “op zich vormt die inzage en analyse geen afbreuk aan de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen, in zoverre door de aard van het wetenschappelijk onderzoek zelf voldoende waarborgen bestaan dat deze gegevens die de persoonlijke levenssfeer betreffen niet openbaar worden gemaakt en de verwerking ervan beperkt blijft binnen het strikte kader van de verzameling van de onderzoeksgegevens van het bedoelde wetenschappelijke onderzoek.

 

3.5 De beperkte mate van het inroepen van relatieve weigeringsgronden

 

Een relatieve uitzonderingsgrond heeft als belangrijkste kenmerk dat het bestaan van een belang of het bestaan van een inbreuk op een belang door de openbaarmaking niet voldoende is om de openbaarmaking te weigeren. 

 

Het beschermde belang moet bovendien zwaarder doorwegen dan het belang dat gediend is met de openbaarmaking.  

Men spreekt in dit verband van een belangenafweging.  De Commissie is van mening dat het inroepen van een relatieve uitzonderingsgrond - in casu artikel 6, § 1, 4° - moeilijker te verrechtvaardigen is omdat het publiek belang omwille van de historische waarde van het rapport extra doorweegt bij de belangenafweging.  Het algemene belang van de openbaarmaking komt dus versterkt te voorschijn. Bovendien is de reden om het rapport of gedeelten van het rapport geheim te houden minder pertinent omdat blijkt dat belangrijke gedeelten reeds gepubliceerd zijn. 

De inbreuk op de beschermde belangen die de openbaarmaking van het rapport zou kunnen inhouden, is dus heel wat kleiner geworden.

 

4. De toepasbaarheid van de wet van 8 december 1992 betreffende de verwerking van persoonsgegevens

 

Het is opvallend dat in tegenstelling tot wat men zou vermoeden de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer soepeler is in de beoordeling van de inhoud van de rapporten dan de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten.

De Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer benadrukt dat de toepassing van de wet van 8 december 1992 met betrekking tot de verwerking van de persoonlijke levenssfeer beperkt is tot de verwerking van persoonsgegevens.  Persoonsgegevens zijn “iedere informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon”. 

Als identificeerbaar wordt beschouwd een persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificatienummer of van één of meer specifieke elementen die kenmerkend zijn voor zijn of haar fysieke, fysiologische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit (art. 1, § 1 WVP).  De Commissie besluit op grond van een grondig onderzoek van de rapporten dat er noch een lijst/lijsten met namen noch een concordantietabel/tabellen bestaan tussen de verhoren van de slachtoffers en getuigen en hun opname in de rapporten.  De stijl die gehanteerd is in de rapporten is zelfs van die aard dat elke identificatie van de declaranten onmogelijk is. 

Op grond van het anonieme karakter van de gegevens en omwille van de afwezigheid van enige concordantietabel besluit de Commissie dat de gegevens in het rapport niet onder het toepassingsgebied van de WVP vallen.  De Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten is evenwel voorzichtiger en meent dat bepaalde personen na het verrichten van historisch onderzoek misschien toch wel geïdentificeerd zouden kunnen worden en dat om die reden het aangewezen is dat elementen die zouden kunnen leiden tot die identificatie verder geanonimiseerd zouden moeten worden vooraleer het publiek toegang tot deze rapporten zou krijgen.

 

Advies van de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten,

 

  1. 8 juli 2002, CTB/2002/35: Ceder/Ministerie van Buitenlandse Zaken – Ministerie van Justitie e
  2. CTB/2002/41: Ministerie van Justitie

 

 

1. Aan de basis van onderhavig advies van de CTB ligt een dubbele adviesaanvraag.

 

De eerste aanvraag

 

(CTB 2002/35), in toepassing van art.  8, § 2, van de wet van 11 april 1994 , gaat uit van dhr. Ceder, senator.  Bij brief dd. 25 maart 2002 richt dhr. Ceder een aanvraag tot de CTB om advies, naar aanleiding van de moeilijkheid die hij zegt te ondervinden tot inzage van een bestuursdocument, nl. het “Congo-rapport”.  Terzelfdertijd werd een aanvraag tot heroverweging ingediend gericht aan zowel de Minister van Justitie als de Minister van Buitenlandse Zaken.  Dhr. Ceder vraagt m.n. de heroverweging van zijn op 29 januari 2002 geformuleerde initiële aanvraag, toen ook gericht aan de beide Ministers. In reactie op deze initiële aanvraag hebben de Minister van Justitie op 4 februari 2002 en de Minister van Buitenlandse Zaken op 25 februari 2002 geantwoord dat zij terzake advies wensten in te winnen, o.a. bij de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten.  De brief van de Minister van Justitie stelt expliciet: “Het is dus slechts pas na het advies van deze Commissies en de experten dat zal beslist worden over het al dan niet openbaar maken van het verslag”.

 

De tweede aanvraag

 

(CTB 2002/41), in toepassing van art. 8 § 3 van de wet van 11 april 1994 , vindt kennelijk zijn aanleiding in de eerste aanvraag.   In een brief van de Minister van Buitenlandse Zaken L. Michel aan de Minister van Justitie, M. Verwilghen dd. 19 maart 2002 deelt L. Michel mee dat hij van oordeel is dat de CTB “advies moet geven over de eventuele vrijgave” van het “Verslag voorlichtingscommissie Congo”.  De vraag om advies is formeel gesteld door de Minister van Justitie M. Verwilghen in een brief van 28 maart 2002, gericht aan de Minister van Binnenlandse Zaken, A. Duquesne. 

Deze brief werd vervolgens overgemaakt aan de CTB.   In het schrijven van M. Verwilghen wordt ook gerefereerd naar 2 mondelinge vragen die in de Kamercommissie Justitie werden gesteld aan de Minister van Justitie, omtrent “de al dan niet vrijgave (..) van een rapport opgesteld door de voorlichtingscommissie Congo, die destijds werd opgericht bij Koninklijk Besluit dd. 16 juli 1960)”.

 

- De vraag tot openbaarmaking in dossier 2002/35, inzoverre zij kadert binnen de bepalingen van de wet van 11 april 1994, houdt verband met een aanvraag tot bestuursdocumenten gericht tot zowel de Minister van Buitenlandse zaken als de Minister van Justitie (art. 8 § 2), hetgeen kennelijk de toepassing van artikel 1 en 4 van de wet van 11 april 1994 impliceert, en dienvolgens ook van artikel 8, § 2 van deze wet.

 

- Voor wat betreft de adviesaanvraag geformuleerd door de Minister van Justitie (dossier 2002/41) gaat het om een aanvraag die uitgaat van een federale administratieve overheid, hetgeen kennelijk de toepassing van artikel 8, § 3 van de wet van 11 april 1994 impliceert. De CTB is van mening dat de beide aanvragen als samenhangend dienen beschouwd te worden.

 

Daarom is de CTB van oordeel dat in één advies deze aangelegenheid, m.n. in verband met de al dan niet openbaarmaking van “een rapport opgesteld door de voorlichtingscommissie Congo, die destijds werd opgericht bij Koninklijk Besluit dd. 16 juli 1960” kan worden behandeld.

Conform het vigerend wettelijk kader zal de CTB deze adviesaanvraag uitsluitend beoordelen vanuit het perspectief van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur.

 

2. De Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten heeft over beide zaken een advies uitgebracht

op haar vergadering van 8 juli 2002 nadat ze inzage had gekregen in de documenten waarop de aanvraag betrekking heeft en na aanvullende informatie te hebben ingewonnen bij de Eerste Voorzitter van het Hof van Cassatie.

 

3. Om een antwoord te geven op de vraag of toegang moet verleend worden tot het “Congorapport” 

Moet achtereenvolgens onderzocht worden of de documenten te beschouwen zijn als bestuursdocumenten, of deze documenten onder het toepassingsgebied van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur vallen en – indien dit het geval is – welke de eventuele beperkingen en uitzonderingsgronden zijn die eventueel ingeroepen moeten of kunnen worden. In de eerste plaats moet nagegaan worden of de gevraagde documenten, in casu de verslagen van de zgn. “Congo-commissie” onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 11 april 1994.  Artikel 4 van de wet van 11 april 1994 kent aan eenieder een recht van toegang toe tot een bestuursdocument van een federale administratieve overheid.  Artikel 1, tweede lid, 2°, bepaalt dat onder bestuursdocument moet verstaan worden “alle informatie, in welke vorm ook, waarover een administratieve overheid beschikt”.  Het begrip administratieve overheid moet begrepen worden in de zin van artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State. De documenten waarvan de openbaarmaking gevraagd werd, zijn opgesteld door een commissie die opgericht werd door de toenmalige regering bij Koninklijk Besluit van 16 juli 1960 tot oprichting van een commissie belast met het instellen van een onderzoek over de aanslagen op personen bedreven in de Republiek Congo  (B.S. 18 juli 1960).  Artikel 1, tweede lid, van dit besluit vermeldt uitdrukkelijk dat de commissie over haar opdracht verslag uitbrengt bij de regering.  De Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten is van mening dat de verslagen die door de “Congocommissie” zijn samengesteld te beschouwen zijn als bestuursdocumenten.

 

4. De Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten heeft zich in haar advies CTB/94/50 reeds uitdrukkelijk uitgesproken over wat moet verstaan worden onder het begrip “beschikken”.

 

Beschikken dient te worden begrepen in de fysieke betekenis van het woord, nl. bezitten en niet in de juridische betekenis waarmee bedoeld wordt dat de administratieve overheid die het document onder zich heeft daaromtrent de inhoudelijke bevoegdheid heeft om in de betrokken materie daarover te “beschikken”.  Zulks blijkt immers uit de bepalingen van de wet, maar ook uit de conceptuele benadering van de problematiek door de wetgever.  Op verschillende plaatsen in de parlementaire voorbereiding is er sprake van “berusten” in de fysieke betekenis van het woord.  Zo bvb. Leest men in de Memorie van Toelichting (nr. 1112/1) dat “de stukken en de correspondentie die berusten bij het staatshoofd vallen geenszins onder toepassing van deze wet” (nr. 1112/1, 9 – 10).  Even affirmatief voor wat de toepassing van de wet betreft is ten aanzien van de organismen en instellingen die als administratieve overheden zijn te beschouwen, het volgende gesteld: “Alle documenten die berusten bij dergelijke administratieve overheid zijn bestuursdocumenten, en in principe openbaar” (nr. 1112/1, 11). Inzoverre het zgn. “Congo-rapport” zich bevindt op het ministerie van buitenlandse zaken en/of op het ministerie van justitie, dient toepassing te worden gemaakt van de wet van 11 april 1994.  Dit impliceert dat dit bestuursdocument ressorteert onder het principiële recht op openbaarheid zoals gewaarborgd door artikel 4 en 5 van de wet, onverminderd desgevallend de toepassing van één of meer uitzonderingsgronden opgesomd in artikel 6 van de wet van 11 april 1994. 

 

Voor zover mocht blijken dat noch het federale departement buitenlandse zaken, noch het departement van justitie over een exemplaar van het zgn. “Congo-rapport” beschikken, is hoe dan ook door de CTB kunnen vastgesteld worden dat (exemplaren van) het document zich bevinden bij het Hof van Cassatie. Het feit dat het bestuursdocument in kwestie zich bevindt bij het Hof van Cassatie staat de toepassing van de wet van 11 april 1994 niet in de weg. De CTB is van oordeel dat in dit geval de beide ministers als hoofd van hun departement kunnen geacht worden over dit document te beschikken, ook al bevindt het zich materieel bij het Hof van Cassatie, d.i. als een neerlegging in depot of in archief. De wetgever heeft zelf aandacht besteed aan de toepasselijkheid van de openbaarheid  voor zover bestuursdocumenten neergelegd worden in een archief.  Artikel 11, eerste lid, bepaalt dat de wet van 11 april 1994 van toepassing blijft op de bestuursdocumenten die door een federale administratieve overheid in een archief zijn neergelegd. 

De wetgever heeft immers willen verhinderen dat administratieve overheden hun verplichting tot openbaarmaking zouden kunnen ontvluchten door hun bestuursdocumenten in een archief te deponeren.  Het begrip “archief” kent daarbij een ruime betekenis in de zin van een bewaarplaats waarin documenten van een administratieve overheid worden gedeponeerd.  De Eerste Voorzitter van het Hof van Cassatie treedt in die zin op als archiefbewaarder van de documenten die de toenmalige “Congo-commissie” in opdracht van de regering heeft opgesteld.  Betreft het bestuursdocumenten die in een archief zijn neergelegd, dan bepaalt artikel 5 van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur dat de vraag om toegang aan de bevoegde federale administratieve overheid moet gericht zijn, “ook wanneer deze het document in een archief heeft neergelegd”.  De heer Ceder (dossier 2002/35) heeft zich dan ook terecht gericht tot het Ministerie van Justitie en tot het Ministerie van Buitenlandse Zaken om toegang te krijgen tot het de verslagen van het zgn. Congo-rapport. Ook de vraag die uitgaat van de Minister van Justitie.

 

5. De Commissie stelt verder vast dat de verslagen van de zgn.

 

Congo-Commissie te beschouwen zijn als documenten van persoonlijke aard, waarmee bedoeld wordt “een bestuursdocument dat een beoordeling of een waardeoordeel bevat van een met naam genoemd of gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van een gedrag waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk nadeel kan berokkenen” (art. 1, tweede lid, 3°, van de wet van 11 april 1994).  Voor documenten van persoonlijke aard is vereist dat de verzoeker van een belang doet blijken (art. 4, tweede lid, van de wet van 11 april 1994).

In principe moet het belang dat vereist is, begrepen worden als het belang dat nodig is om een annulatieberoep in te stellen bij de Raad van State.  Volgens de vaststaande adviespraktijk van de Commissie geeft diegene op wie de informatie betrekking steeds blijk van het vereiste belang om toegang te krijgen tot documenten die dergelijke informatie inhouden.  De Commissie heeft ook aanvaard dat in bepaalde concrete gevallen journalisten, historici, politici evenzeer het vereiste belang kunnen hebben om inzage te nemen van documenten van persoonlijke aard.

Het feit dat iemand het vereiste belang heeft, betekent nog niet dat hiermee het gevraagde document van persoonlijke aard automatisch openbaar moet gemaakt worden.  Er moet immers nog steeds nagegaan worden of in concreto bepaalde uitzonderingen niet moeten of kunnen ingeroepen worden op grond van de uitzonderingsgronden die zich bevinden in artikel 6, §§ 1 tot en met 3 van de wet van 11 april 1994.  Bovendien moet het inroepen van een uitzonderingsgrond op een pertinente wijze gemotiveerd worden. In casu bevatten de gevraagde bestuursdocumenten informatie over personen waarvan de openbaarmaking kan geacht worden afbreuk te doen aan de persoonlijke levenssfeer (artikel 6, § 2, 1°, van de wet van 11 april 1994). 

Dit geldt zowel ten aanzien van de slachtoffers als van de daders van de erin vermelde feiten.  Deze gegevens mogen principieel niet worden meegedeeld behalve aan de erfgenamen van de geciteerde personen.  Dit verbod mag echter niet te absoluut worden opgevat.  Zo heeft de Commissie in het verleden gesteld dat in bepaalde gevallen deze uitzonderingsgrond niet kan ingeroepen worden t.a.v. de inzage en de analyse van bestuursdocumenten in het kader van wetenschappelijk onderzoek. 

Op zich vormt die inzage en analyse geen afbreuk aan de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen, in zoverre door de aard van het wetenschappelijk onderzoek zelf voldoende waarborgen bestaan dat deze gegevens die de persoonlijke levenssfeer betreffen niet openbaar worden gemaakt en de verwerking ervan beperkt blijft binnen het strikte kader van de verzameling van de onderzoeksgegevens van het bedoelde wetenschappelijk onderzoek (CTB/95/76 en CTB/95/92).

 

Bovendien is de Commissie van oordeel dat omwille van het historische belang van deze verslagen een grotere mate van toegang zou moeten gegeven worden voor zover de persoonlijke gegevens in belangrijke mate worden geanonimiseerd, bv. door het schrappen van de hoedanigheid van de geciteerde personen en van de melding van de eerste hoofdletter van hun familienaam. Het belang dat gemoeid kan zijn met de geheimhouding van de verslagen op grond van het feit dat de openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van de federale internationale betrekkingen van België (artikel 6, § 1, 4°, van de wet van 11 april 1994) lijkt minder pertinent te zijn, aangezien nu reeds belangrijke delen van deze verslagen letterlijk en overigens met anonimisering van de gegevens via enkele media openbaar werden gemaakt.

Tenslotte moet rekening gehouden worden met artikel 6, § 4, van de wet van 11 april 1994 dat de restrictieve interpretatie van de uitzonderingsgronden versterkt door te bepalen dat de uitzonderingsgronden slechts kunnen ingeroepen worden ten aanzien van de informatie waarvoor ze daadwerkelijk van toepassing zijn.  De overige gedeelten van de gevraagde bestuursdocumenten moeten vooralsnog openbaar gemaakt worden.

 

6. Conclusie

 

De CTB is van oordeel dat het zgn. “Congorapport” voor openbaarmaking in de zin van artikel 4 en 5 van de wet van 11 april 1994 in aanmerking komt, rekening houdende evenwel met de opmerkingen die werden gemaakt betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de in het rapport met naam genoemde of identificeerbare personen.
Advies 26 / 2002  van 12 augustus 2002 van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer m.b.t. het Rapport de la Commission d’Information Congo

 

 

    OBJET  DE  LA  DEMANDE  D’AVIS  :

 

La demande d’avis concerne l’accès à un rapport établi par la Commission d’Information Congo.

 

    CONTEXTE  :

 

Suite à deux questions orales posées à la Commission Justice de la Chambre des représentants concernant le libre accès ou non au rapport établi par la Commission d’Information Congo, le Ministre de la Justice, en concertation avec le Ministre des Affaires étrangères, a soumis la problématique de l’accès audit rapport pour avis à la Commission.  L’avis de la Commission d’accès aux documents administratifs a également été sollicité par le Ministre des Affaires étrangères. La Commission d’Information Congo, créée par arrêté royal du 16 juillet 1960 ( ) à la demande du Gouvernement, était chargée de mener une enquête sur les atteintes commises aux personnes dans la République du Congo.  Cette commission composée d’un président, conseiller à la Cour de cassation, et de conseillers de Cours d’appel, tous désignés par le Ministre de la Justice, était tenue de faire rapport au Gouvernement de sa mission.  Avant même d’avoir pu rédiger le rapport final demandé par le Gouvernement, la Commission d’Information Congo a présenté sa démission au Premier Ministre arguant qu’elle se trouvait dans l’impossibilité matérielle de poursuivre sa mission.  Dans sa lettre de démission, le président de la Commission d’Information Congo signale que les documents seront conservés au greffe de la Cour de cassation.  Actuellement, les seuls documents retrouvés à la Cour de cassation consistent en cinq cahiers établis sous forme de rapports provisoires devant servir à l’élaboration du rapport final.  L’ensemble de ces cahiers est dénommé ci-après le « rapport ».

 

 

 

 

B.S. 18 juli 1960
Parl. Hand.  Commissie voor de Justitie van 29 juni 2002, COM 642, 2.
Advies nr. 26/2002 van de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van 12 augustus 2002.
P. VERLINDEN, Weg uit Congo. Het drama van de kolonialen, Davidsfonds, Leuven, 2002, 145 e.v.  Deze auteur blijkt slechts over een voorlopig rapport te beschikken en vroeg de Minister van Justitie officieel om het definitieve rapport te kunnen raadplegen.  Zijn verzoek aan het Hof van Cassatie was ondertussen op niets uitgelopen.  In zijn antwoord van 20 juni 2001 had het Hof geantwoord: “Er is geen witboek.  Op het parket van het Hof van Cassatie is wel een confidentieel rapport desbetreffend voorhanden.  Mijn voorgangers hebben de verzoeken steeds geweigerd, onder meer wegens het geheim dat de voorzitter destijds had gevraagd.”
J. LIPPENS, “Exclusief: het geheime rapport over de Congolese gruwel in 1960”, Humo 23 april 2002, nr. 3216/18, 28 – 32.
Vraag nr. 6.216 van Karel Van Hoorebeke aan de minister van Justitie over het “rapport van de ‘onderzoekscommissie’ omtrent Congo” en vraag nr. 6.274 van Ferdy Willems aan de minister van Justitie over “de weigering van inzage van het Congo-rapport”, Parl. Hand.  Commissie voor de Justitie van 29 juni 2002, COM 642, 1.
Parl. St. Kamer, 1999 – 2000, nr. 500711/001.
Advies van de Raad van State van 12 september 2000, Parl. St. Kamer, 1999 – 2000, nr 500711/002, 5.
Parl. St. Senaat, 1982 – 1983, nr. 454/1;
Vr. en Antw. Senaat, 5 februari 1985, 728; Parl. St. Kamer, 1992 – 1993, nr. 839/4, 6.
F. DELPEREE, “Parlement et administration en Belgique”, Annuaire européen d’administration publique, 1981, 65.
C. CAMBIER, Droit administratif, Brussel, Larcier, 1968, 460; P. WIGNY, Droit constitutionnel, Brussel, Bruylant, 1952, 665.
Advies van de Raad van State van 12 september 2000, Parl. St. Kamer, 1999 – 2000, nr 500711/002, 6.
Art. 1, tweede lid, 2° van de wet van 11 april 1994.
Art. 5, eerste lid en art. 11 van de wet van 11 april 1994.
F.SCHRAM, "Het recht van persoonlijke toegang op basis van de openbaarheidswetgeving", RPO-T, 2001, nr. 2, 34 - 36.
Art. 1, tweede lid, 3° van de wet van 11 april 1994.
Art. 4, tweede lid van de wet van 11 april 1994.
CTB/95/76 en CTB/95/92.
F. SCHRAM, Handboek Openbaarheid van bestuur, Brussel, Politeia, 2002, losbladig,  47.
“Wanneer de verzoeker moeilijkheden ondervindt om de raadpleging of de verbetering van een bestuursdocument te verkrijgen op grond van deze wet kan hij een verzoek tot heroverweging richten tot de betrokken federale administratieve overheid. Terzelfdertijd verzoekt hij de Commissie (voor de toegang tot bestuursdocumenten) een advies uit te brengen”.
“De Commissie (voor de toegang tot bestuursdocumenten) kan eveneens worden geraapdpleegd door een federale administratieve overheid”
Talrijke uittreksels uit de verslagen van het zgn. “Congo-dossier” zijn o.a. gepubliceerd in: P. VERLINDEN, Weg uit Congo. Het drama van de kolonialen, Davidsfonds, Leuven, 2002, 145 e.v.; J. LIPPENS, “Exclusief: het geheime rapport over de Congolese gruwel in 1960”, Humo 23 april 2002, nr. 3216/18, 28 – 32.
      Arrêté royal du 16 juillet 1960 instituant une Commission chargée de procéder à une information sur les atteintes à la personne commises dans le République du Congo, M.B., 18 juillet 1960.